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II
SEMINARIO DE ANÁLISIS DE MERCADOS
DE MATERIAS PRIMAS PARA LA ALIMENTACIÓN ANIMAL
ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE REGULACIÓN DE MERCADOS
Sr. Juan Carlos Marcos
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación
En esta ponencia se presenta un análisis de la política
agrícola comunitaria (PAC) y su relación con la regulación
del mercado. Recordaremos cuáles son los objetivos que se aprobaron
en la Agenda 2000, que son los que configuran el marco actual, y presentaremos
las principales medidas que se plantean en la revisión intermedia
de la PAC junto con la posición que mantiene el Ministerio de Agricultura,
Pesca y Alimentación (MAPA). Hablaremos de las reformas que afectan
a las Organizaciones Común de Mercado (OCM) así como de
otras propuestas, entre las cuales destaca el desacoplamiento que desvincula
las ayudas de la producción ganadera y agrícola.
LA AGENDA 2000
La Agenda 2000 fue aprobada en Berlín en el año
1999 y supuso incorporar a la política agrícola comunitaria
(PAC) nuevos objetivos: la seguridad y la calidad de los alimentos, la
mejora de la competitividad de la agricultura comunitaria y la integración
de los objetivos medioambientales. Se consolida el desarrollo rural como
segundo pilar de la PAC.
También es importante destacar que como resultado de la aplicación
de la Agenda 2000 se aprobaron una serie de precios de intervención
que llevaban consigo una compensación parcial, quedando, en cierto
sentido, las ayudas más desvinculadas de la producción.
Asimismo, la Agenda 2000 estableció algo que va a tener unas consecuencias
fundamentales: la estabilización presupuestaria.
Para ello fijó un calendario (del 2000 al 2006) que distribuía
las cantidades que se podían gastar en esta política de
tal manera que la media del gasto agrario no sobrepasara los 40.500 M€
(millones de euros). Conviene tener presente que esta limitación
ha supuesto un ahorro significativo del orden de 1.100 M€ para el
año 2000 (el primero de aplicación de la Agenda) y un ahorro
todavía más importante de 2.300 M€ para el 2001. Para
el ejercicio 2002, que ha finalizado recientemente (15 octubre), todavía
no existen datos oficiales pero se estima que el ahorro va a ser muy próximo
al del año anterior.
Ahora bien, teniendo en cuenta que recientemente hemos vivido varios episodios
de crisis alimentarias (EEB, fiebre aftosa...) para los cuales se ha necesitado
una inversión extra de recursos ¿cómo se puede haber
ahorrado y al mismo haber gastado cantidades importantes de dinero en
algo que no estaba previsto? La respuesta a esta pregunta se encuentra
en la coyuntura de la economía mundial, es decir, en la relación
del euro con el dólar y en la no utilización de toda la
Superficie de Base de cultivos herbáceos en la UE. Esta situación
económica también ha facilitado sobremanera la reducción
del gasto que se destina a las restituciones a la exportación,
pues en algunos casos (como el de los cereales) prácticamente se
ha hecho cero y en otros (como en el azúcar y el sector lácteo)
también ha tenido una repercusión importante.
En la Agenda 2000 los compromisos que se asumían para el desarrollo
de la PAC eran los siguientes:
• En cuanto a los cultivos herbáceos y en concreto los cereales,
se había previsto que en el 2002/03 la Comisión podría
proponer una reducción de precios, en función
de la evolución de los mercados. Este compromiso se entiende si
recordamos que, en principio, la Agenda 2000 había propuesto una
reducción de precios para los cereales del 20% pero, sin embargo,
lo que finalmente se aprobó el Berlín fue una reducción
del 15% (que se hizo gradualmente en dos campañas, el 7,5% en cada
una).
• En cuanto a la línea presupuestaria, existía el
compromiso de hacer un informe del 2002/03 sobre los
gastos que están comprometidos.
LA REVISIÓN INTERMEDIA DE LA PAC
El pasado 10 de julio, la Comisión presentó una comunicación
al Consejo y al Parlamento sobre la revisión intermedia de la PAC.
Esta revisión pretende continuar el trabajo que se había
emprendido anteriormente y propone desacoplar la producción de
los pagos directos. Esta disociación de las ayudas iría
acompañada del llamado cumplimiento cruzado, en el cual las explotaciones
se comprometerían a cumplir un conjunto de normas medioambientales,
de salubridad alimentaria, seguridad laboral y bienestar animal. Los objetivos
de la revisión se resumen en los siguientes puntos:
• Potenciar el desarrollo rural.
• Responder a las preocupaciones de los consumidores.
• Mejorar las orientaciones del sector agrario.
LAS REFORMAS DE LAS ORGANIZACIONES COMUNES DE MERCADO (OCM)
Cereales
En cuanto a los cereales, se propone una reducción de los
precios de intervención del 5%. El objetivo de esta propuesta es
continuar las reducciones que la Agenda 2000 había previsto inicialmente
(recordemos que de una propuesta inicial de reducción del 20% únicamente
se aprobó una reducción del 15%) y se plantea como una situación
final, en el sentido que la Comisión no pretende seguir en ese
camino. De aplicarse tal reducción, el precio de los cereales pasaría
de 101,31 €/t a 95,35 €/t. Asimismo, se prevé que la
compensación sea la misma que hubo en la Agenda 2000, es decir
que el 50% de la reducción del precio se compense y por lo tanto
los pagos superficie pasen de 63 €/t a 66 €/t. En cuanto a los
conocidos como incrementos mensuales, se propone que desaparezcan.
La Comisión propone que no haya intervención para el centeno.
Para el trigo duro se plantea una reducción de la ayuda suplementaria
dado que considera sobre compensado al agricultor. Concretamente se propone
una reducción de 100 €/ha. En zonas tradicionales tendrían
250 €/ha como pago suplementario y en zonas no tradicionales pero
con producción asentada la ayuda desaparecería. Al mismo
tiempo, en el trigo duro se propone incentivar la calidad con una ayuda
de 15 €/t previo contrato del agricultor con la industria transformadora
en base a unos ciertos requisitos de calidad.
En principio, el MAPA (Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación)
no apoya esta reducción de precios de intervención debido
a que no parece la opción más aconsejable dadas las circunstancias
del mercado. Por un lado, en las últimas campañas las exportaciones
de trigo y cebada se han llevado a cabo prácticamente sin restitución,
de modo que no parece necesario incidir más en esta reducción
de precios. Por otro lado, ninguno de los estudios que se han realizado
actualmente indican una tendencia a la disminución de los precios
de estos cereales y por lo tanto, en un mercado mundial que tiende a ser
más sostenido, no se justifica la reducción del precio de
intervención. En cuanto al trigo duro, tampoco se encuentran razones
técnicas para esta significativa reducción de la ayuda suplementaria.
No hay que olvidar que la UE es deficitaria en trigo duro. No estamos
de acuerdo con la supresión de la intervención del centeno
ni de los incrementos mensuales.
Oleaginosas
En lo que se refiere a las oleaginosas, la Comunicación presentada
no contempla ninguna medida específica. De todos modos, aunque
es evidente que se ha producido una reducción en la superficie
de oleaginosas debido a su equiparación con los cereales y la consecuente
eliminación de las ayudas específicas (Agenda 2000), la
Comisión piensa que en el futuro no habrá mayores reducciones
de superficie.
Lo que propone el MAPA es fomentar las proteínas vegetales. Esta
propuesta cuenta con el apoyo de otros Estados miembros y lo que pretende
es incrementar y mejorar las ayudas agroambientales al girasol, fomentar
la producción de proteínas mediante el cultivo en tierras
retiradas e incorporar las leguminosas grano (incluyendo otras variedades)
al régimen de cultivos herbáceos.
Forrajes desecados
En cuanto a los forrajes desecados, la Comisión basándose
en un informe del Tribunal de Cuentas, bastante crítico con el
sistema actual, propone reducir la ayuda actual a la mitad de la suma
global de este sector, es decir 160 M€. Esta ayuda se distribuiría
en primer lugar entre los Estados miembros en base a las cantidades máximas
garantizadas y posteriormente en derechos para productores en base a las
referencias históricas de las entregas a la industria. Asimismo,
también se prevé una ayuda transitoria de 36 €/t para
a la industria de los forrajes, tanto los deshidratados artificialmente
como los secados al sol.
La posición española rechaza esta propuesta, tanto en las
cantidades como en la manera de distribuirlas, y tampoco apoya la transitoriedad
de la ayuda a la industria (que corresponde a otros 160 M€) puesto
que debería tener carácter permanente.
Arroz
Para el sector del arroz (que no se ha reformado desde el año 1995)
se presenta una importante reducción del 50% del precio de intervención.
La Comisión pretende establecer un nuevo mecanismo (el cual ya
funciona en otros sectores) de ayuda al almacenamiento privado, de tal
modo que el precio actual de aproximadamente 300 €/t se reduciría
a 150 €/t y la red de seguridad se establecería en 120 €/t.
Esta reducción excepcional del precio pretende bajar los precios
interiores para hacerlos más competitivos frente a las importaciones
de arroz que a partir del 2007 y 2008 van a llegar desde los países
menos desarrollados sin pagar ningún tipo de arancel.
La compensación de esta reducción es parcial. La actual
ayuda del arroz (52,65 €/t) pasaría a 177 €/t, de ésta
102 €/t quedarían totalmente desacopladas de la producción
y 75 €/t tendrían la consideración de ayuda específica.
Respecto a las cantidades máximas garantizadas, la Comisión
también pretende ajustarlas. Se propone que aquellos países
en los cuales no se ha alcanzado la cantidad de referencia (que no es
nuestro caso) la pierdan, en cuyo caso tendrán la media de las
cantidades pagadas en 1999/2001.
Frente a estas propuestas, España sugiere los siguientes cambios:
• Reducir el precio de intervención únicamente a 150
€/t.
• No conceder ayudas al almacenamiento privado.
• Aumentar la superficie de base en España en 10.000 ha.
• Aplicar las penalizaciones como en los cultivos herbáceos,
es decir, proporcionalmente y no progresivamente como se aplica en la
actualidad.
• Posibilitar la regionalización.
Frutos Secos
Para el sector de los frutos secos se propone una ayuda de 100 €/ha
más la posibilidad que el Estado miembro conceda una ayuda adicional
de 109 €/ha y se fija una superficie máxima garantizada de
800.000 ha.
En este caso España critica tanto el importe de la ayuda, que es
insuficiente, como la posibilidad de que el estado miembro pueda añadir
una ayuda adicional, porque vendría a ser una “renacionalización”
de la PAC.
Proteaginosas
En cuanto al cultivo de las proteaginosas se prevé una ayuda específica
de 55,57 €/ha ligada a la producción, en las zonas tradicionales
de cultivo.
El MAPA solicita el mismo tratamiento para las leguminosas grano. Plan
de Fomento de Proteínas Vegetales ya comentado.
Cultivos energéticos
Los objetivos de la Comisión respecto a los cultivos energéticos
no son realmente ambiciosos. La propuesta se basa en conceder una ayuda
de 45 €/ha para una superficie máxima garantizada de 1,5 Mha
(millones de hectáreas), revisable en 5 años (debido a los
compromisos de Kyoto para la reducción de CO2). Es importante remarcar
que esta cifra es casi el doble de las ayudas a la producción no
alimentaria en tierras retiradas y que la Comisión no establece
criterios precisos en cuanto al reparto de esta superficie.
En cuanto al reparto de la superficie, desde España pretendemos
que se haga sobre superficies de base de los cultivos (en la cual tenemos
un peso destacado).
Retirada de tierras
En la Comunicación se plantea una retirada obligatoria fija de
tierras de la producción por 10 años, que se justifica por
control de la oferta y criterios medioambientales.
Desde el MAPA esta medida se critica debido a que pensamos que no tiene
ventajas medioambientales, ya que el estar 10 años en barbecho
puede ser un riesgo para la capacidad productiva. También se considera
que sería una buena oportunidad para que estas tierras retiradas
(que en el ámbito de la UE son del orden de 4 Mha) se dedicaran
a fomentar la producción de proteínas vegetales.
Vacuno
No hay nuevas medidas específicas. Se propone sustituir los pagos
por cabeza por un solo pago de apoyo a la renta por explotación
basado en derechos históricos.
En España, esta estrategia plantea una serie de problemas porque
en nuestro caso es habitual el hecho de que no coincida el propietario
de la tierra con el propietario del ganado (bien porque sean tierras de
titularidad pública o porque se trate de arrendamientos) y por
lo tanto, dada la posibilidad de transferir la ayuda, ligada a la propiedad
de la tierra, sería un sistema muy difícil de gestionar.
Sector lácteo
Las propuestas que afectan al sector lácteo se resumen en las siguientes
opciones:
• Mantener el status quo.
• Continuar con el mismo criterio que marca la Agenda 2000 (incrementar
una cuota al mismo tiempo que se reducirían los precios de intervención).
• Establecer un nuevo sistema de cuotas.
• Eliminar las cuotas.
La posición española es contraria a la supresión
de cuotas y piensa que lo más adecuado es mantener el status quo.
OTROS ASPECTOS DE LA PROPUESTA
El desacoplamiento
El aspecto más importante de esta propuesta de revisión
de la PAC es el desacoplamiento. La Comisión pretende establecer
una ayuda única por explotación de modo que el agricultor
o el ganadero recibiría el pago (cuya cantidad dependería
de las ayudas anteriormente recibidas) sin tener la obligación
de mantener el ganado o el cultivo.
Estas ayudas afectarían a los sectores que hasta ahora han tenido
una participación en la explotación (cultivos herbáceos,
leguminosas grano, arroz, lino, lúpulo, patata para fécula,
suplemento del trigo duro, forrajes desecados, vacuno y ovino) y se pretende
que posteriormente también afecten a otros sectores que todavía
no están reformados (como el del aceite de oliva). Las ayudas que
sí mantendrían la vinculación con el cultivo serían
tres: la prima de calidad del trigo duro, la ayuda a las proteaginosas
y la ayuda específica del arroz.
El Ministerio considera que esta propuesta de desacoplamiento es un tanto
“ingenua” (el conceder ayudas sin obligar a mantener el cultivo
o el ganado no parece la mejor opción para regular el mercado).
De hecho, la propuesta ha sido estudiada en ciertas universidades pero
no se ha llevado a la práctica en ningún país salvo
en EEUU en el año 1996 y de modo parcial. El resultado de tal aplicación
no fue precisamente exitoso, pues en la actual Farm Bill se ha corregido
el desacoplamiento y las ayudas vuelven a estar vinculadas a la producción.
Cabe destacar que el Ministerio ha realizado un estudio del impacto asociado
al desacoplamiento mediante el análisis del 90% de las ayudas que
ahora se reciben como cultivos herbáceos, leguminosas y arroz,
y enfocado en las comunidades autónomas de Andalucía, Aragón,
Castilla-León, Castilla-La Mancha, Extremadura y Navarra. Las hipótesis
de partida han sido básicamente dos: (1) que no desciendan los
actuales precios de mercado para oleaginosas y leguminosas y (2) que las
ayudas se reduzcan en un 20%. Las conclusiones de dicho estudio merecen
el calificativo de “preocupantes”: (1) se constata una reducción
de ingresos tanto de ayudas como de precios (porque se supone que el precio
de los cereales descenderá) y (2) la superficie de cultivo de cereales
se reducirá aproximadamente en 1.700.000 por has (concentradas
principalmente en Castilla-La Mancha y sobretodo en el cultivo de cebada).
Este abandono de la producción se observaría especialmente
en los cultivos de secano pero no en los de regadío.
La modulación dinámica
Los aspectos relativos a la modulación dinámica generan
aún más dudas tras la Cumbre de Bruselas celebrada el pasado
24 y 25 de octubre. El objetivo de esta modulación es reducir las
ayudas directas, un 3% cada campaña, hasta un 20%. Este sistema
obligatorio se aplicaría tanto a las ayudas vinculadas a la producción
como a las desacopladas. Establece una franquicia de 5.000 € a la
explotación, con la posibilidad de incorporar 3.000 € por
cada unidad de trabajo adicional (UTA) y un límite por explotación
de las ayudas en 300.000 €. Respecto a esta medida, España
considera que habría que aumentar dicha franquicia a 10.000 €.
La ecocondicionalidad
Según la propuesta de revisión de la PAC, las explotaciones
que quieran acogerse a las ayudas únicas deberán cumplir
con un conjunto de obligaciones que se integran en el concepto de ecocondicionalidad.
Estos requisitos (que hasta ahora no se habían aplicado con carácter
obligatorio) están relacionados con el respeto de unas normas medioambientales,
la seguridad alimentaria, el bienestar animal, el mantenimiento de la
tierra en buenas condiciones para producir, ...etc.
Las auditorias
En cuanto a las auditorias, la Comisión prevé un
sistema que pretende asesorar (pero no controlar, salvo en aquellos casos
en los cuales se haya detectado alguna irregularidad) a las explotaciones.
Cabe mencionar que España considera que dichas auditorias no deberían ser obligatorias sino voluntarias.
El desarrollo rural
También se prevén nuevas medidas de acompañamiento
al desarrollo rural, de calidad alimentaria, ayudas para el bienestar
animal y el cumplimiento de las normas. Cabe resaltar que estas medidas
se traducirían en un aumento del 85% en la cofinanciación
comunitaria y que, en opinión de varios ministros (entre los cuales
se encuentra el ministro español), el desarrollo rural (segundo
pilar de la PAC) debe ser potenciado siempre y cuando no se debilite la
política de mercado (primer pilar de la PAC).
Consejo Europeo de Bruselas
La Cumbre celebrada el 24 y 25 de octubre ha introducido ciertos interrogantes
en la Comunicación que se ha presentado en esta ponencia. Se ha
aprobado que los pagos a los nuevos Estados miembros se inicien en el
2004 pero sin embargo existe una línea presupuestaria (que había
sido fijada hasta el 2006) según la cual deberá respetarse
el límite máximo de gasto relacionado con la ampliación,
fijado por el Consejo de Berlín para los años 2004-2006,
que es del orden de 2.500 M€ y no puede rebasarse. Al mismo tiempo
se ha establecido una línea presupuestaria hasta el 2013 en la
que se especifica que los gastos totales fijados anteriormente (categoría
1A y los destinados a los nuevos estados miembros, para 2006) no pueden
aumentar en más de un 1% anual desde el 2007 hasta el 2013.
Estas medidas reflejan una continuidad importante en las ayudas (pese
a que algunos países son partidarios de su desaparición)
cuyo horizonte se sitúa en el año 2013 y por otro lado una
necesidad de ajuste presupuestario importante.
ÚLTIMOS APUNTES
Esta ponencia termina con el comentario de dos aspectos que han sido mencionados
a lo largo del presente seminario.
En cuanto a los Acuerdos 00, añadir que se ha
alcanzado un acuerdo con Rumania el cual todavía está pendiente
de la ratificación de los Estados miembros. Las cantidades acordadas
son de 130.000 t de trigo y 74.500 t de maíz y se ampliarán
en un futuro próximo.
En cuanto a los contingentes de importación, la
Comisión al pretender obtener un mandato para iniciar negociaciones
en busca de un nuevo régimen, en un principio, la mayoría
de países no estaban conformes pero finalmente se concedió
un mandato a la Comisión que se inició a finales de julio
y venció el pasado 28 de octubre. En aquella votación del
mandato exploratorio, España fue el único país que
se opuso (debido a nuestro carácter deficitario en cuanto a importaciones
de cereales). Suecia, por su concepción más liberal de la
economía, se abstuvo. Así pues, la posición española
no está a favor de los contingentes aunque comprende que es necesario
algún tipo de acción y por ello propone, por ejemplo, utilizar
como precios de referencia las cotizaciones del Mar Negro.
CUESTIONES
Al finalizar la exposición del Sr. Marcos se dio paso a un turno
de cuestiones en el cual el Sr. Javier Hernández (Cargill Animal
Nutrition) planteó dos cuestiones.
En primer lugar y dado que la audiencia del seminario provenía
mayoritariamente de la industria de fabricación de piensos compuestos,
resaltó que durante la ponencia del Sr. Marcos, los términos
“ayuda” y “subvención” únicamente
habían aparecido acompañando a los agricultores y los ganaderos
pero nunca al lado de los industriales, los cuales no solamente no reciben
ayudas sino que, además, deben llevar estrictos controles de calidad
y de recepción.
En segundo lugar reclamó que las ayudas dirigidas (únicamente)
a los ganaderos y agricultores deberían ser suprimidas con el objetivo
de que el mercado se dirija y se negocie por sí mismo. Metafóricamente
hablando, el Sr. Hernández expuso que lo mejor sería que
todos los sectores “salieran a jugar al mismo terreno de juego y
que únicamente se distinguieran por el color de la camiseta”
y añadió que, de hecho, la necesidad de las materias primas
alternativas aparece debido a los precios de los cereales, los cuales
nunca, o casi nunca, han estado a nivel del precio de intervención.
En tal situación claramente desventajosa respecto a los sectores
que se benefician de las subvenciones, los fabricantes se han visto obligados
a recurrir a productos sustitutivos que les permitan ser más competitivos
en el mercado.
En respuesta a la cuestión planteada en relación a una hipotética
eliminación de las ayudas, el Sr. Marcos comentó que la
UE tiene unos compromisos dentro del concierto mundial que permiten exportar
los excedentes con restituciones a la exportación y la concesión
de ayudas a los productores. Es importante que la producción comunitaria
se mantenga a los niveles actuales, lo que significa que el agricultor
pueda seguir cultivando, para lo cual necesita seguir recibiendo ayudas.
Esta es la mejor manera de evitar que la UE en algún momento pueda
quedar desabastecida En cuanto a los contingentes de importación,
la Comisión nos ha informado que pretende establecer unas cuotas
de importación, pensando tanto en el consumidor como en el productor.
También hay que tener presente que las restricciones a la importación
pueden dificultar las exportaciones comunitarias de productos ganaderos.